三、政府角色

　　创新透明稳定可预期的制度环境

　　在产业调整升级中，政府不需要大包大揽，什么事情都亲力亲为，而是要区分三种不同类型的产品，对自身角色进行合理定位。

　　【角色】

　　政府种草企业养牛

　　记者：您刚才说到，东莞政府在经济发展中的行为演变经历到了第二个阶段，在目前东莞产业调整升级的大环境下，你认为东莞政府应该怎样扮演好应有的角色，促进政企关系？

　　徐建牛：关于政企关系，我们在东莞调研时听到的一位地方官员的比喻：“种草养牛”，即“政府种草、企业养牛”。这一比喻形象地揭示了政企间合作共生的关系。在东莞政企互动中，政府如何创新透明、稳定、可预期的制度环境对企业的发展至关重要。

　　【定位】

　　政府无须大包大揽

　　记者：在创新透明、稳定、可预期的制度环境过程中，你对政府有什么建议？

　　徐建牛：我认为，政府首先要区分集群发展过程中企业自身不能满足，需要其他机构生产或提供的产品或服务的类型。这些产品或服务大致区分为私人的、准公共的和公共的三种类型。

　　单个企业自身无法满足，但是属于个性化需求，应该由企业付费的私人产品，对于这些产品或服务政府应引入和扶持赢利性的服务机构，由它们去满足集群企业的需求。

　　另一些是部分或是全部企业需要，但是超出政府职能范围之外或由政府提供不是最有效率的需求的，如行业自律、行业服务、反倾销应诉等，对于这些问题，政府应该支持行业协会或商会去提供。再有一些是纯公共产品，如建设工业园区、提供优惠政策、优化投资环境、污水处理等。这些问题主要应该由政府直接提供。

　　因此，在产业调整升级中，政府不需要大包大揽，什么事情都亲力亲为，而是要区分三种不同类型的产品，对自身角色进行合理定位；重要的是通过引入赢利性服务机构并扶持、发展行业协会，形成多方行动主体，构建产业集群发展的制度化支持网络。

　　【建设】

　　制度环境建设需更高层次政府介入

　　记者：在受地租经济影响深远的东莞，对于镇和村这两级，你认为如何创新透明、稳定、可预期的制度环境？

　　徐建牛：分权化改革对地方政府形成的财政激励，随着政府行政级别的降低而不断增强。因此，到了镇和村这一级，“政府公司化”的特征表现得特别明显。而在东莞“借来的工业化”发展模式中，资金、技术劳动力和市场都不在本地，地方政府发展经济所凭借的最主要的资源禀赋就是土地，因此对土地的控制成为地方政府公司化最直接的手段。

　　我们在东莞的调研发现，社会治安问题是影响外来务工人员选择工作地点的主要因素之一；而制度环境的透明性和可预期性是影响企业家选择迁入地的重要因素。比如，我们调研时就听说，企业在办某些手续时，与某单位关系好，手续就大为简化，关系不好就是另一种情景。这就是制度环境不透明。不管是社会治安还是制度环境建设，都不能仅靠镇村两级能够解决的，需要更高层次的政府的参与、介入和协调。

　　四 、产业调整升级中的政府

　　积极优化产业组织

　　从目前广东整体产业集群的现状看，制度建设的滞后已影响到产业集群的长远发展。企业的品牌建设、技术创新以及企业之间的分工合作需要良好的制度环境，而制度环境的提供应该是各级地方政府的主要责任。

　　【引导】 

　　注重社会资本积累

　　记者：针对企业自主创新能力薄弱的情况，东莞市政府下了很大工夫，科技投入在财政总经费中的比例高达34％，在珠三角是第一，但企业投入在珠三角排名靠后，那么在产业调整升级中，地方政府如何有效地激发企业自主创新？

　　徐建牛：我认为产业调整升级主要有四条现实路径:一是技术创新能力的提高。珠三角技术创新的模式主要有两种:一是政府投入基础设施，建构市场化的运作公共服务平台，为中小企业提供技术创新服务的模式；二是政府投入少量的资金激励，扶持大企业创办研发中心。两者各有利弊，各个地方应结合实际，取长补短。

　　二是产业组织的优化。广东省一些产业集群虽然聚集程度较高，配套也较齐全，但是许多企业缺乏紧密分工合作，专业化程度不高。如何改变传统的经营理念，营造共赢的分工合作的制度环境，使无机聚集走向有机合作是产业升级的必经途径。

　　三是相关制度、政策的调整。早年推动产业发展的主要是镇政府，由于行政分割、各自为政、重复建设，使产业集群零散化，不利于资源的有效利用和空间布局的合理调整。现在省政府强调以区，甚至市一级政府推动产业集群的发展，这是制度调整的重要举措。

　　四是社会资本的积累和提升。社会资本积累和提升需要扶持行业协会的发展，充分发挥行业协会服务、沟通、自律的功能。广东省行业协会的发展已有不少成功的经验。例如中山市大涌红木家具协会通过要求运输公司交押金，解决本地企业的运输风险问题。佛山平洲玉石协会通过建立拍卖制度，解决会员的交易成本和风险问题。　

　　【扶持】

　　制度建设滞后影响产业集群

　　记者：产业调整升级中，政府如何引导和扶持产业集群？

　　徐建牛：从目前广东整体产业集群的现状看，制度建设的滞后已影响到产业集群的长远发展。我们发现，不少集群内的企业不太注重技术创新和品牌建设，甚至有的企业原来已经做品牌，后来反而做贴牌生产。由于知识产权得不到有效保障，集群内企业模仿成风，企业自主创新并不多见。在国外厂商大举进军中国市场的背景下，不少国内的企业反而只致力于出口，其中一个重要的原因是在国内做生意，经常收不到货款，债权没保障。

　　另外，集群企业之间的分工合作是集群竞争优势的一个重要来源，是实现“灵活专业化”的一个重要条件。但我们调查发现，部分集群中的企业有“反专业化”的趋势，原来已经建立了配套网络，后来反而“纵向一体化”，生产环节和配件宁愿自己做，不再分包出去。主要的原因是配套企业缺乏诚信，对配套企业的这种行为缺乏正式、非正式制度的约束。企业的品牌建设、技术创新以及企业之间的分工合作需要良好的制度环境，而制度环境的提供应该是各级地方政府的主要责任。（记者 肖隆福 张村城）