转型中的东莞，政府与企业该如何互动？复旦大学社会发展与公共政策学院社会学系讲师徐建牛认为，转型期政企之间是合作共生的关系。在东莞政企互动中，政府如何创新一个透明、稳定可预期的制度环境对企业的发展至关重要。

　　徐建牛认为，东莞政府在政企关系中的自主性不断增强，但嵌入性则有待进一步强化，要让企业能够了解政府的最新决策，要加强行业协会的桥梁沟通作用。

对土地的控制成为地方政府公司化最直接的手段

　　一、政企关系

　　政府需强化嵌入性

　　嵌入性强调政府要与企业建立起制度化的沟通渠道，以利于政策的顺利执行，东莞政府在政企关系中，嵌入性有待进一步强化，要让企业能了解政府的最新决策，要加强行业协会的桥梁沟通作用。

　　【关系】

　　政企互动演进

　　记者：在中国，许多学者将政企关系置于国家干预和自由市场这个命题中展开角色分析，您是怎么看的？

　　徐建牛：在经济增长和社会发展过程中，国家、市场和社会是三方主要行动者。政府可视为国家的代言人，企业是市场主体，而包括行业协会和商会在内的中介组织构成了主要的社会力量。

　　事实上，政府和企业在经济增长中的角色是互动演进的过程。一方面，中国的改革发端于计划经济，市场主体的培育和市场机制的引入离不开政府的规划和参与；而另一方面，市场力量的成长和市场机制的日益成熟又会反作用于政府，促进政府角色和行为发生适应性的演变。

　　【演变】

　　经历三个阶段

　　记者：地方政府在经济发展中的行为演变经历了哪几个阶段？

　　徐建牛：大致可分为三个阶段。首先，对后工业化国家来说，政府强势、企业弱小、市场缺失和社会中介组织缺位是发展初期基本的初始条件。政府替代市场、驾驭市场是第一个阶段的主要特点。

　　由于发展型政府长期处于一种强国家、弱社会的威权体制之下，因而，在社会中介组织缺位的情况下，要解决市场失灵，政府需要扮演很多在成熟市场经济之下由中介组织扮演的角色。此时，政府办社会中介组织是第二个阶段的主要特点。如在石龙，改革开放初期几家集体企业后来逐渐转型，成了专门从事招商引资和服务外商中介服务公司。

　　此外，政府对经济活动的过多干预带来政府失灵，同时，在解决市场失灵方面，社会中介组织通常有更强的动机和条件承担这一功能。此时，政府需要促进或补充民间部门的协调功能，发挥中介组织在解决市场失灵和政府失灵当中应有的作用。因而，培育社会中介组织，并进一步退出市场活动是在第三阶段政府行为的主要特征。

　　【缺失】

　　政府嵌入性有待强化

　　记者：您认为东莞目前处于哪个阶段？又面临着哪些障碍？

　　徐建牛：从目前的情况看，东莞主要处在第二个阶段。东莞的工业化基本上可以称为“借来的工业化”，地方政府无疑扮演了举足轻重的角色。

　　根据东亚“四小龙”的发展经验，发展型政府的两个显著特征在于“自主性”和“嵌入性”。自主性指的是政府独立于市场和社会力量制订长远发展计划；而嵌入性强调政府需要与企业建立起制度化的沟通渠道，以利于政策的顺利执行。由此来看，东莞政府在政企关系中的自主性不断增强，但嵌入性则有待进一步强化，要让企业能够了解政府的最新决策，要加强行业协会的桥梁沟通作用等。

　　二、地方政府公司化

　　政府既当“官员”又当“企业”

　　改革开放前后，全国一些地方政府角色基本上是从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变的过程。造成这一转变的根本原因是分灶吃饭的财政体制改革的推行，使得地方政府关注的焦点从如何从上级政府那分得更大“蛋糕”，转向通过发展地方经济做大自己的“蛋糕”。

　　【现象】 

　　地方政府扮演企业家角色

　　记者：目前政企关系出现了什么样的趋向？

　　徐建牛：关于中国从计划经济向市场经济的过渡转型期的政府角色和政企关系，主流理论认为在中国经济增长过程中，地方政府表现出公司化的特征，地方官员直接创办企业，并直接参与企业内部的生产经营活动，扮演了“企业家”的角色。

　　记者：地方政府公司化有哪些形式？

　　徐建牛：地方官员参与经济活动的手段是多元的。比如在珠三角，改革开放初期出现以外资企业为主的东莞模式、以国有企业为主的中山模式、以乡镇集体企业为主的顺德模式以及以多种所有制并举的南海模式，而且不同的模式都存在一个纵向演变、与时俱进的过程。

　　【原因】

　　财政分权为地方政府带来谋利动机

　　记者：为什么会出现地方政府公司化？

　　徐建牛： 改革开放前后，全国一些地方政府角色基本上是从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变的过程。造成这一转变的根本原因是分灶吃饭的财政体制改革的推行，使得地方政府关注的焦点从如何从上级政府那里分得更大的“蛋糕”，转向通过发展地方经济做大自己“蛋糕”。虽然后来财政体制有所改变，但并未从根本上动摇地方政府收入与地方经济发展之间的利益连带。另外经济活动决策权的下放也是导致地方政府公司化的重要因素。

　　记者：能不能结合珠三角城市的情况进一步阐释？

　　徐建牛：改革开放30年来，珠三角地方政府在经济发展中表现出公司化的特征。但在具体的发展手段和方式上，却明显不同于西方学者所说的官员直接创办企业并经营企业。如东莞主要是运用了毗邻香港，并充分利用了海外侨胞的社会关系网络，在宏观政策相对不明朗的情况下，积极进行制度创新，发展外向型经济。

　　【影响】 

　　地方政府公司化的“双刃剑”

　　记者：地方政府公司化会产生什么样的影响？

　　徐建牛：伴随着财政分权而出现的地方政府公司化，其性质具有两面性，不能以“好”，或者“坏”来做简单的价值评判。

　　一方面，它大大提高了地方官员发展地区经济的积极性。改革开放以来，推动中国经济增长的主力是位于乡镇的集体企业、私营企业和外资企业为主的传统体制外的经济成分。集体企业很大程度上是乡镇官员动员资源创办起来的，在运作过程中，地方官员扮演了“企业家”的角色。在改革开放初期政策多变并且制度滞后的环境下，不管是私营企业的培育和日渐发展壮大，还是外资企业的进入，地方官员扮演了积极的制度企业家的角色。

　　另一方面，地方政府公司化确实存在着负面的影响。比如地方保护带来地区间的市场分割，招商引资出现恶性竞争，协调机制缺乏而导致重复建设等。从政府的支出结构看，为了吸引外地企业进入的发展型公共支出受到重视，而社会福利性的公共支出薄弱。在珠三角，我们发现不少地方中小学校校舍、养老院的修建，地方群众性文娱活动的举办的经费，是通过社会捐款而筹集的。